SUBIEKTYWNA OPINIA DO PROJEKTU SPECUSTAWY dot. REWITALIZACJI ODRY.

05 kwietnia 2023 opublikowano projekt „specustawy o rewitalizacji Odry”.Jest to dokument, który powstał jako, jak można się domyślać, reakcja na katastrofę Odrzańską i w zamyśle, przynajmniej tym oficjalnym, ma za zadanie umożliwić sprawne prowadzenie działań mających na celu przywrócenie dobrej kondycji rzeki Odry. Celowo używam pojęcia „kondycja”, ponieważ faktyczny cel specustawy, jak i w ogóle wszelkich planowanych działań, nie został doprecyzowany.Ustawa wskazuje na katalog zamknięty planowanych do realizacji inwestycji w dorzeczu Odry. Wskazuje na powstanie na jej podstawie tzw. służby wodnej mającej na celu sprawną kontrolę korzystających z wód i egzekwowanie przestrzegania przepisów, a także wprowadza cały szereg zmian w obowiązujących na podstawie innych ustaw przepisów.Pojawił się już cały szereg komentarzy krytykujących wskazane tam, w formie katalogu zamkniętego, inwestycje w dorzeczu Odry, a także powstanie służby wodnej. Nie będę się zatem odnosił do tego wprost, skupiając się na technicznej stronie zgodności ustawy z innymi przepisami, jej wpływie na gospodarowanie wodą i potencjalne dobrych jej elementach wymagających ewentualnie skorygowania.Uważam, że specustawa może być dobrym narzędziem, które w sytuacji gdy klasyczne przepisy zawodzą, może usprawnić pewne niezbędne do wdrożenia działania. Sam ruch zatem uważam za słuszny, a przynajmniej godny omówienia. Sama ogólna krytyka z reguły nie spotyka się z merytorycznym feedbackiem.Co jednak istotne – specustawa powinna stanowić działanie doraźne, a nie strategiczne i bezterminowe. W tym wypadku niestety wprowadza ona wiele zapisów, które istotnie zmieniają ustawę zasadniczo opisująca zarządzanie wodami, a więc ustawę Prawo Wodne.Kilka moich przemyśleń i wniosków poniżej.1) Art. 1 projektu specustawy wskazuje czego dotyczy dokument i już z tych zapisów wynika, że specustawa nie dotyczy wyłącznie Odry. Czemu więc nazywa się specustawą o rewitalizacji Odry?Zgodnie z art.1 specustawa określa :1) szczegółowe zasady i warunki przygotowania inwestycji mających na celu:a) poprawę warunków środowiskowych rzeki Odry, w aspekcie ilości i jakości wodyw rzece Odrze, a także środowiska wodnego w obszarze zlewni rzeki Odry,zwanych dalej „inwestycjami dla Odry”,b) poprawę funkcjonowania gospodarki wodno-ściekowej w obszarze mogącym miećwpływ na środowisko wodne w zlewni rzeki Odry, zwanych dalej „inwestycjamiw zakresie gospodarki wodno-ściekowej”;2) zasady realizacji działań analityczno-planistycznych na wybranych ciekach wodnychstanowiących dopływy rzeki Odry, przewidzianych do wykonania w celu identyfikacjipotrzeb podejmowania dalszych działań niezbędnych do poprawy stanu rzeki Odry,zwanych dalej „działaniami planistycznymi”;3) zasady wsparcia finansowego przedsięwzięć z zakresu gospodarki wodnej;4) działania mające na celu ustalenie zakresu oddziaływania antropogenicznego na rzekęOdrę;5) zasady realizacji działań mających na celu odbudowę ichtiofauny w rzece Odrze;Ale również :6) organy Inspekcji Wodnej i ich kompetencje.Komentarz :Organy te nie są w ustawie ukierunkowane na ochronę wyłącznie Odry, więc jeśli mają służyć ochronie również innych wód/zlewni, należałoby umiejscowić powstanie takiej służby bezpośrednio w prawie wodnym lub odrębnym dokumencie prawnym obejmującym cały kraj. Taka konstrukcja spowoduje jeszcze większy bałagan w zarządzaniu, kolejne niewiadome. Służba mająca odpowiednie uprawnienia, ale przede wszystkim dobrze usprzętowiona laboratoryjnie i merytorycznie przygotowana do prowadzenia badań i sprawdzeń na miejscu, wydaje się dobrym kierunkiem. Pozostaje mieć nadzieję, że te pałki i pistolety wprowadzone są tam jedynie przy okazji, choć w ogólnym odczuciu przykrywają meritum jakim jest kontrola i możliwość sprawnej weryfikacji korzystających z wód. Policjant w pierwszej kolejności korzysta z kodeksu drogowego i radaru, a nie pistoletu.Tyle z wstępu do specustawy, ale kiedy wczytać się w jej szczegóły okazuje się, że wprowadza ona znacznie więcej zmian dotyczących ogólnie zarządzania i kontroli w gospodarce wodnej, a nie tylko w zlewni Odry.2) Z zapisów specustawy określających jej zakres (art.1) nie wynika, że przy okazji specustawa istotnie zmienia zapisy ustawy prawo wodne w zakresie karania za wykroczenia i łamanie zapisów lub działanie bez pozwolenia wodnoprawnego. Nie wskazuje się również, że zmienia ona zapisy rozdziału opisującego zawartość operatów wodnoprawnych. Tymczasem takie zapisy za tą specustawą mają być wprowadzone.To nie krytyka wprowadzanych zmian, bo są potrzebne, tylko faktu, że specustawa zmienia ustawę Prawo Wodne w zakresie „pozaodrzańskim”, w ramach specustawy mającej teoretycznie za zadanie rewitalizować Odrę.3) No właśnie, rewitalizować Odrę. Tak brzmi tytuł ustawy i jej główny cel. Czym więc jest z definicji ta rewitalizacja i jak się to ma do zaplanowanych działań?Zgodnie z ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. 2015 poz. 1777) rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji.Pojawia się więc kilka pytań :1. Czy powstały gminne, albo niech będzie, że i rządowe, programy rewitalizacji Odry?Czy biorąc pod uwagę zapisy art. 3 ustawy o rewitalizacji („przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji, a także jej prowadzenie w zakresie właściwości gminy, stanowią jej zadania własne”) specustawa jest skierowana do gmin? Jeśli nie to na jakiej podstawie uznaje się, że np. zadanie wymienione w specustawie, polegające na przebudowie wałów przeciwpowodziowych rzeki Odry powyżej stopnia wodnego Malczyce do miejscowości Brzeg Dolny kwalifikowane jest jako rewitalizacja i kto ma je realizować?2. Jeśli nie powstały programy rewitalizacji, to na jakiej podstawie ustalono zamknięty katalog planowanych zgodnie ze specustawą działań „rewitalizacyjnych”?3. Ja nie wiem, czy te wskazane w specustawie działania stanowią element przywracania dobrej kondycji wód rzeki Odry, albo wiem, ale nie powiem. Pytanie na jakiej podstawie ktoś stwierdził, że tak jest? Czemu ten katalog jest zamknięty? Przecież dopiero tworzą się różne zespoły, które mają pracować na „koncepcją” działań naprawczych w zlewni, czemu zatem specustawa nie umożliwia co najmniej rozszerzenia tego katalogu?To moje główne strategiczne wątpliwości, które należałoby znacząco przepracować i skorygować w ustawie. Jeśli ma ona w jakimkolwiek kształcie powstać i faktycznie pomóc, to oprócz lepszego przemyślenia i zaplanowania faktycznie potrzebnych działań, przydałoby się, aby była zgodna z przepisami i administracyjnie po prostu realizowalna. Dość już mamy dokumentów, które piszą co trzeba robić. Czas na takie które do tego doprowadzą.W dalszej kolejności kilka uwag technicznych do konkretnych zapisów ustawy. To znowu kwestia techniczna, dotycząca konstrukcji dokumentu, logiki jego zapisów, możliwości realizowania na jej podstawie prac, pewnej elastyczności korzystania z niej.4) Wydaje się rozsądne z pragmatycznego punktu widzenia, aby w art.2, po wykazie planowanych inwestycji, pojawił się dodatkowy zapis w postaci np : “lub inne działania na danym odcinku lub w związku z daną budowlą, które służyć mogą poprawie warunków wodnych w zlewni”. Taki zapis zapewni pewną elastyczność w przypadku gdyby np dalsze analizy lub koncepcje dla poszczególnych zadań inwestycyjnych wykazały, że w poszczególnych przypadkach budowę stopnia można zastąpić innym rozwiązaniem przy zachowaniu celów jakim inwestycja ma służyć.5) Wydaje się, że logiczne byłoby, aby w ramach katalogu inwestycji wykazanych w art.2 ustawy, przy nazwach poszczególnych zadań wskazywać nazwy JCWP. Wielokrotnie nazwy cieków w kraju dublują się, czasem używa się tez różnych potocznych nazw. To może być mylące.6) Art. 4. 1. Ustawy brzmi : „Do inwestycji dla Odry stosuje się przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowliprzeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812) (…)”.Komentarz :Specustawa przeciwpowodziowa wymienia konkretne rodzaje budowli, które mogą być nią objęte. Odniesienie się do tej specustawy ogranicza możliwość podejmowania działań stricte renaturyzacyjnych, ponieważ wymienione są tam konkretne rodzaje budowli (regulacyjne i przecipowodziowe). Budzi zatem wątpliwość nawet budowa wymienionych w analizowanej ustawie przepławek dla ryb, nie mówiąc już o działaniach czysto renaturyzacyjnych, które przynajmniej z nazw wybrzmiewających z niektórych inwestycji wymienionych w art.2 są planowane. Wydaje się, że w specustawie odrzańskiej należałoby co najmniej wskazać które artykuły ustawy przeciwpowodziowej mają zastosowanie.7) Art. 8. Specustawy odrzańskiej brzmi : „Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w pierwszej kolejności wykona działania planistyczne polegające na: 1) analizie możliwości przebudowy budowli piętrzących w celu zapewnienia ciągłości biologicznej i morfologicznej oraz spełnienia celów środowiskowych, na rzece : (…) oraz 2) ocenie wpływu budowli poprzecznych na ciągłość biologiczną i cele środowiskowejednolitych części wód powierzchniowych, a dodatkowo w przypadku stwierdzenianegatywnego wpływu tych budowli na ciągłość biologiczną i cele środowiskowe,analizę możliwości wdrożenia działań zapewniających ciągłość biologiczną, na rzece: (…).Komentarz :To zapis, o którym nikt nie wspomina, a który jest super istotny i pozytywny w aspekcie możliwości realizacji działań miękkich i renaturyzacyjnych. Ten element daje nadzieję na pozytywne skutki tego typu ustawy, choć zgłosić należy podstawowe i strategiczne uwagi :a) Zapisy te kłócą się z zamkniętym katalogiem działań wskazanych w art.2 ustawy. Należałoby zatem, jak napisałem powyżej, otworzyć ten katalog, np. nawiązując w nim do zasadności określonej na podstawie art.8 specustawy.b) To kluczowa uwaga i budzi niestety wątpliwości co do intencji ustawodawcy. Mianowicie w ramach tego bardzo rozsądnego i praktycznego artykułu wymienia się konkretne odcinki rzek które takiej analizie mają podlegać. W katalogu tym nie wymienia się rzeki Odry. Ten katalog wymaga bezwzględnego rozszerzenia. Zgodnie z zapisami art. 251a ust.4 Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich pełnią funkcję Regionalnych Inspektorów Wodnych.Komentarz :Uważam to za dużą wadę planu określonego w ustawie. Powstanie takiej instytucji w formie opisanej w ustawie wydaje się sztuczne i nieefektywne. Inspektor Wodny powinien móc skupić się na działalności związanej z organizowaniem skutecznej komórki inspekcyjnej, a jak wiadomo Dyrektor RZGW ma ogrom obowiązków na wszelkich płaszczyznach wynikających z ustawy. Nie ma tez żadnego doświadczenia w zarządzaniu tego typu służbami. Ponadto PGW WP jako takie również korzystają z wód, nie są tylko jej zarządcą. Wydaje się zatem logiczne, aby takie służby były od dyrektora rzgw całkowicie niezależne. W mojej ocenie stworzenie jakiejkolwiek dodatkowej instytucji kontrolnej, takiej jak służba wodna, ma swoje uzasadnienie, ale wymaga znaczącego dopracowania, przemyślenia i uwzględnienia w odrębnym szczegółowym akcie prawnym.9) Zapisy art. 251h ust.5 ustawy i generalnie zapisy zawarte od strony 28 projektu ustawy wydają się nieuporządkowane. Po informacjach dotyczących uprawnień służby wodnej pojawią się nagle, bez wcześniejszego wprowadzenia zapisy odnoszące się, jak można się tylko domyślić do ustawy prawo wodne i zmieniające jej zapisy.Bardzo trudno odnaleźć się w zapisach specustawy i zrozumieć, że dotyczy to właśnie zapisów ustawy prawo wodne. Wymaga to redakcyjnego uporządkowania.Wśród tych nieuporządkowanych a niezmiernie istotnych zapisów m.in. zawarto tam zapisy o zmianach w następującym zakresie :„Art.270 (…) ust.9 otrzymuje brzmienie : Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w przypadku (…) ścieków przemysłowych lub wody pochodzącej z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany – także od ilości ścieków lub tych wód oczyszczonych lub podczyszczonych w systemie oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych, odprowadzanych z tego zakładu, zastosowania w zakładzie systemu retencyjno-dozującego lub innego systemu pozwalającego uzyskać ten sam efekt, co system retencyjno-dozujący.”.Komentarz :Po pierwsze. Po drugie zaś chciałem podkreślić, że tego typu działania mogą z być z jednej strony dobrym bezpiecznikiem, bo uwzględniają w opłatach również wody teoretycznie podczyszczane/odsalane, a z drugiej strony mogłyby być motywujące do wprowadzania działań minimalizujących, gdyby tylko rozbudować ten rozdział o odstępstwa od opłat bądź ich zmniejszenie w przypadku skutecznie wdrożonych procesów minimalizujących. Brak jednak konkretnego wskazania korzyści nie daje żadnej marchewki.„W art. 272 (…) po ustępie 6 dodaje się ust. 6a-6d w brzmieniu : (…) 6c. W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancjiwyrażonych jako wskaźnik:1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5),2) chemicznego zapotrzebowania tlenu,3) zawiesiny ogólnej,4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4)– ustala się przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających, charakterystycznych dla danego rodzaju ścieków określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 99 ust. 1.”.Komentarz :W rozporządzeniu ustala się najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających. Oznacza to, przynajmniej w teorii, że są to wartości bezpieczne dla środowiska wodnego, bo przecież je dopuszczono. Jeśli ktoś korzysta z wody bez pozwolenia, odprowadzając do rzeki zasolone wody pokopalniane lub jakiekolwiek inne wody produkcyjne mogące znacząco oddziaływać na stężenie zanieczyszczeń, powinien ponieść karę wyższą niż jak za odprowadzanie wód zgodnych z rozporządzeniem. Wydaje mi się, że jakkolwiek dobrze, że ten zapis się pojawia, to jednak nie będzie nadal stanowił adekwatnej dla łamiącego przepisy kary.„w art. 387: a) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: “2a. Państwowa służba hydrologiczno-meteorologiczna przekazuje zakładom odprowadzającym ścieki o zwiększonym zasoleniu, ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną dla obszaru lokalizacji zrzutu chlorków i siarczanów dokonywanego przez zakład a także prognozy hydrologiczne dotyczące suszy hydrologicznej, jeżeli posiada takie informacje.”.Komentarz :To świetny kierunek, o ile zostanie dalej rozbudowany. Jeśli w ustawie prawo wodne, a w konsekwencji w wydawanych decyzjach wodnoprawnych lub instrukcjach gospodarowania wodą, pojawią się zapisy, nakazujące chwilowe ograniczenie odprowadzania lub poboru wód w przypadku otrzymania komunikatu jw., wówczas zapis ten nie będzie generował martwego w skutkach obowiązku informacyjnego, lecz stanowił będzie realne narzędzie ochronne dla wód powierzchniowych.„Po art. 472a dodaje się art. 472aa w brzmieniu (…) 4. W przypadku : (…) odprowadzania do wód – wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – podstawę ustalenia wysokość kary pieniężnej stanowi wysokość 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.Komentarz :To bardzo istotna zmiana w ustawie prawo wodne. Rzekłbym strategiczna. Dotychczas opłaty za usługi wodne realizowane bez pozwolenia )opłaty podwyższone) nie obejmowały usług polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. To obszar, w którym ilościowo nielegalnych działań jest bezwzględnie najwięcej. Każda gmina posiada takie zrzuty, nie mówiąc już o prywatnych korzystających z wód. To bardzo ważny element faktycznie wymagający uporządkowania, jednak dużą wątpliwość budzi, czy powinien on zostać wprowadzony poprzez zapisy schowane na końcu specustawy odrzańskiej? To zapis, który z uwagi na zaniedbania administracyjne pochodzące z kilku ostatnich dekad, będzie generował poważne finansowe zagrożenie dla samorządów i zarządców dróg i dotyczy całego kraju, a nie zlewni Odry. Powinien zostać wprowadzony z odpowiednią derogacją czasową oraz transparentnie, w głównej ustawie.Komentując projekt specustawy świadomie nie odnoszę się do merytorycznej wartości i zasadności inwestycji tam wymienionych. Próbowałem poszukać pozytywów i wskazać na główne techniczne wady ustawy. Lepiej byłoby zmienić system zarządzania wodą i przemodelować ustawę prawo wodne niż wprowadzać wybiórcze zmiany za pomocą specustawy, która z nazwy dotyczy tylko jednego dorzecza. Jednak jeśli mielibyśmy nie robić nic, to niech będzie i specustawa, byle skonstruowana bardziej praktycznie niż ta zaproponowana.P.S. Autor niniejszej opinii przez cały czas jej tworzenia zakładał dobre intencje autora opiniowanej ustawyAutor : Maciej Humiczewski